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CORSO PER AMMINISTRATORI DEGLI ENTI LOCALI

Il segretario comunale e il direttore generale

LE FUNZIONI DEL SEGRETARIO COMUNALE

Relatrice: Dott.ssa Annalisa Di Piazza

La teoria delle organizzazioni ha consentito di elaborare delle categorie concettuali che sono di utilità nei processi di analisi delle organizzazioni e che facilitano la descrizione delle caratteristiche organizzative di base.

L' organizzazione delineata dal T.U. per gli enti locali è caratterizzata dalla assegnazione alla dirigenza delle funzioni manageriali, con attribuzione agli stessi di ampi margini di autonomia.

Una struttura articolata in questo modo richiede un momento di raccordo ad unità perché l' autonomia dei singoli dirigenti possa essere incanalata verso la realizzazione di obiettivi comuni o coerenti tra di loro.

Questa reductio ad unum può essere articolata, all' interno dell' ente, in diversi modi che consistono essenzialmente in differenti modi di regolare i rapporti interorganici all' interno dell' ente.

In linea di massima la lettura delle disposizioni del T.U.E.L. consentono di costruire senza troppa difficoltà i rapporti tra gli attori principali del sistema e, dunque, tra gli organi politici e tra questi e i dirigenti.

Le norme risultano meno chiare, invece, nel delineare i rapporti tra direttore e segretario e dirigenti e, soprattutto, i rapporti e la differenza di ruolo che esiste tra le figure del segretario e del direttore generale.

Questa distinzione è ulteriormente complicata dalla possibilità, riconosciuta dalla legge, di avere un segretario che al contempo sia anche direttore generale.

In ogni caso le figure del segretario e del direttore generale, nonostante le ambiguità riscontratesi nella prassi applicativa, rimangono giuridicamente due figure distinte cui il legislatore attribuisce funzioni differenti.

Risulta quanto mai fondamentale, pertanto, una ricognizione delle due figure diretta a darne la più corretta collocazione all' interno dell' organizzazione amministrativa e ad una piena comprensione dei compiti che la legge attribuisce loro.

I compiti che la legge attribuisce al segretario comunale sono elencati all' art. 97 del D.L. 267/2000.

L' elenco che ricaviamo dalla norma è quanto mai vario per le profonda diversità che caratterizza i diversi compiti attribuiti al segretario, per cui risulta opportuno suddividerlo in sottocategorie costruite in relazione all' omogeneità dei compiti stessi, determinata sia in relazione ai contenuti degli stessi e alla competenza e professionalità che il loro esercizio implica.

I primi punti dell' elenco sopra riportato possono essere ricondotti tutti ad una unica categoria e rappresentano il nucleo minimo e imprescindibile dell' attività del segretario comunale, che può essere ampliato ma non diminuito. Possiamo pertanto definire questa prima sottocategoria di compiti come il nucleo indefettibile dell' attività del segretario. In questa categoria vanno ricondotte anche le altre attività ricondotte al segretario comunale da disposizioni di legge esterne al T.U.E.L.

In via esemplificativa, tra queste funzioni ulteriori, possiamo citare la levata dei protesti cambiari, le competenze in materia di servizio elettorale, una generale potestà certificativa sull' attività dell' ente e dei singoli organi dell' ente(ad esempio per attestare la partecipazione alle sedute ai fini dei permessi degli amministratori).

Il minimo comune denominatore di questo nucleo base di funzioni è intimamente legato, in tutta evidenza, alla funzione di garanzia della legalità dell' attività amministrativa che storicamente è stata attribuita al segretario e rappresentano, pertanto, la parte meno innovativa dei compiti attribuiti al segretario.

Tale gruppo di attività, proprio perché derivanti dal ruolo tradizionale del segretario, rinviano a competenze normative e legali più che gestionali e possono essere sinteticamente identificate come attività a contenuto giuridico.

La lettera d) dell' art. 97 del T.U.E.L. stabilisce che il segretario "esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia."

Ai sensi di tale disposizione, quindi, fonte delle competenze del segretario comunale sono oggi, oltre alla legge, anche lo Statuto e i regolamenti del singolo ente, nonché i decreti sindacali con cui vengono eventualmente attribuite funzioni specifiche e ulteriori.

Considerato, pertanto, che le funzioni attribuite direttamente dal sindaco o attribuite per via statutaria o regolamentare saranno diverse da ente ad ente, le funzioni che l' ordinamento attribuisce ai segretari comunali possono definirsi a tutti gli effetti a "geometria variabile", cioè consistenti in un nucleo minimo di base, ampliabile in relazione alle scelte organizzative dell' ente.

La variabilità è da intendere anche nel senso di "non indefettibilità" di tali funzioni, che possono anche non essere attribuite.

Il raccordo di tale disposizione con quella dell' art. 109, che fa riferimento al conferimento di funzioni dirigenziali, evidenzia che è per il tramite di questa disposizione che il legislatore ammette l' attribuzione anche di compiti gestionali al segretario comunale. Pertanto, in base a tale disposizione il sindaco può attribuire al segretario l' esercizio delle funzioni dirigenziali, anche in via statutaria o regolamentare.

E' possibile, quindi, definire sinteticamente questa seconda categoria come quella che ricomprende i compiti a contenuto gestionale.

L' elenco dell' articolo 97, poi, fa riferimento anche a funzioni la cui attribuzione al segretario comunale dipende da una variabile organizzativa esterna, rappresentata dalla nomina o meno del direttore generale e se il direttore generale coincida con il segretario comunale.

E' con riguardo a tali funzioni che sorgono i maggiori problemi di raccordo tra la figura del segretario e quella del direttore.

I compiti del direttore generale sono delineati dall' art. 108 del T.U.E.L. come segue:
- attuazione degli indirizzi e obiettivi delineati dall' organo politico;
- predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi;
- predisposizione della proposta di P.E.G.
- sovrintendenza alla gestione dell' ente.
A bene vedere, però, soltanto in relazione ai compiti di sovrintendenza si può veramente parlare di funzione, mentre gli altri compiti costituiscono delle mere attività.

Limitatamente alla funzione di sovrintendenza della gestione dell' ente il legislatore si preoccupa di stabilire che la stessa, in caso di mancata nomina del direttore generale, è comunque esercitata dal segretario comunale (art. 97, c. 4).

Ciò significa che, per quanto riguarda l' attività di sovrintendenza, la sua allocazione varia in considerazione del modulo organizzativo adottato da ogni singolo Ente.

Le norme citate non brillano per chiarezza della loro formulazione e, soprattutto, di prima acchito, ne è difficile il coordinamento.

L' uso del verbo "sovrintendere" sia con riferimento al contenuto delle funzioni del segretario sia con riferimento al contenuto del ruolo del direttore generale ha contribuito ad ingenerare una certa confusione che ha portato alla sovrapposizione concettuale dei due ruoli, facendone perdere di vista le differenze.

Alcuni autori, per evidenziare il punto di contatto che esiste tra le funzioni attribuite al segretario e le funzioni attribuite al direttore generale, parla di competenze alternative o di competenze trasferibili (nel senso di trasferibili dal segretario al direttore, se nominato) lasciando intendere una sostanziale omogeneità o identità tra tali funzioni.

Questa interpretazione contribuisce a rafforzare le difficoltà interpretative legate alla comprensione della differenziazione tra i due ruoli.

Per superare questa ambiguità è utile ricorrere alle categorie concettuali che descrivono i diversi modelli di relazioni interorganiche.

I rapporti che si vengono ad instaurare tra organi dello stesse ente vengono definiti interorganici.

Il diverso modo in cui tali rapporti vengono strutturati all' interno dell' ente contribuisce a caratterizzare quest' ultimo sulla base di una ben precisa formula organizzativa.

Anche in questo campo, come per i modelli organizzativi, si fa riferimento a delle categorie concettuali generali che agevolano l' analisi delle realtà che si intendono studiare.

I modelli tradizionali dei rapporti interorganici sono rappresentati dalla gerarchia, dalla direzione, dal coordinamento e dal controllo.

Ponendo tali modelli in ordine sulla base di una ideale scala di forza ne ricaviamo un ordine come quello graficamente rappresentato nella figura che segue.

Il parametro in base al quale vengono graduati questi modelli è rappresentato dal livello di pervasività che l' organo superiore può esercitare sull' organo inferiore.

Tale livello è massimo nel modello gerarchico che corrisponde al tradizionale modello piramidale che caratterizzava la P.A.

Tale modello si fonda su una formula organizzativa di tipo verticale.

Si considerano generalmente connaturali al rapporto gerarchico i poteri di avocazione e di sostituzione che il superiore può esercitare nei confronti dell' inferiore.

Per meglio identificare e comprendere il contenuto di questa modalità di estrinsecazione dei rapporti interorganici si tenga presente che nel modello gerarchico tali rapporti sono formalizzati nell' ordine.

La formula organizzativa che rappresenta lo sviluppo successivo al rapporto gerarchico è data dal rapporto c.d. di direzione.

Si tratta di un modello in via di progressiva evoluzione nella struttura amministrativa che tende a sganciarsi dal più tradizionale modello gerarchico.

La responsabilità del titolare di un ufficio, nonché la distinzione delle sfere di competenza delineati dal nuovo modello organizzativo della P.A. e degli enti locali in particolare, presuppone, infatti, che i poteri di ingerenza nell' attività dell' ufficio subordinato risultino significativamente attenuati.

Alla posizione di direzione, quindi, ineriscono poteri minori rispetto al modello classico fondato su rapporti gerarchici e, più precisamente, dei meri poteri di propulsione, direttiva e controllo, per cui ai destinatari di essi rimane una notevole autonomia di determinazione nella scelta delle modalità di perseguimento degli obiettivi fissati.

L' atto tipico del potere di direzione è, appunto, rappresentato dalla direttiva la cui caratteristica è quella di dettare regole di comportamento, lasciando sempre un ampio margine di discrezionalità all' organo chiamato poi ad applicarla, fermo restando l' obbligo di quest' ultimo di motivare circa l' eventuale disancoramento dagli indirizzi.

I poteri di direzione sono meno penetranti, pertanto, rispetto ai poteri di supremazia gerarchica e hanno fondamento semplicemente nel rapporto organizzativo, per cui l' organo direttivo non è rivestito della stessa competenza degli organi "diretti".

Il modello del coordinamento è collegato ad un gradino ancora più basso della scala ideale sopra delineata.

Questo è uno schema fondato sull' attribuzione di competenze ad organi in posizione equiordinata salvo poi istituire un organo il compito consista nell' indirizzare le singole competenze creando un programma organico di realizzazione degli obiettivi comuni.

Il rapporto di coordinazione è definibile, pertanto, come la relazione intercorrente tra organi preposti ad attività che pur essendo distinte siano destinate ad essere ordinate in vista della realizzazione di un disegno unitario e del raggiungimento di risultati comuni.

Esso troverebbe il suo fondamento nelle esigenze di coerenza dell' azione amministrativa e si traduce in tutti gli atti diretti ad assicurare l' armonizzazione dell' attività secondo un disegno coerente ed organico in vista di risultati di interesse comune.

Esso si estrinseca, dunque, nel potere, riconosciuto all' organo coordinatore, di impartire le disposizioni idonee per la realizzazione del disegno unitario. (SANDULLI).

Il coordinamento, quindi, assume particolare rilievo laddove ci si trovi dinanzi a organi in posizione di equiordinazione, stante la difficoltà di sincronizzare l' operato di organi reciprocamente indipendenti.

Da ciò ne deriva che l' attività di coordinamento è volta ad assicurare la corretta valutazione di tutti gli interessi coinvolti e importa la competenza alla risoluzione dei conflitti eventuali che si possono presentare tra organi equiordinati (nel nostro caso tra dirigenti) siano essi positivi o negativi, reali o virtuali.

Il contenuto dell' attività di sovrintendenza, invece, rimanda a compiti di vigilanza e controllo e riconosce, pertanto, la possibilità di sindacare l' operato di un altro organo a fini di prevenzione e riparazione ed a salvaguardare degli interessi su cui è chiamato a vigilare.

Viene identificato come un modello autonomo perché non necessariamente l' organo titolare della funzione di controllo è anche titolare dei poteri necessari per intervenire con azioni correttive sulle eventuali anomalie riscontrate.

I modelli interorganici sopra considerati possono essere graduati tra loro in una ideale scala di forza in ordine decrescente (gerarchia - direzione - coordinamento - sovrintendenza), nel senso che i poteri allocati ai livelli inferiori sono ricompresi nel livello superiore, ma non viceversa.

Pertanto nel concetto di direzione è assorbito il concetto di coordinamento e sovrintendenza ma non viceversa.

Pertanto la specificazione in capo al segretario (quando non sia stato nominato il direttore generale) dei poteri di coordinamento e sovrintendenza rappresenta un pleonasmo diretto a rafforzare il concetto del segretario come organo deputato a vigilare e controllare affinché le disposizioni impartite per garantire la coerenza del sistema siano rispettate, attivando dove necessario azioni correttive.

Chiarite le differenze concettuali e giuridiche tra i vari modelli di relazioni interorganiche risulta quanto mai evidente e strano che tra le funzioni attribuite al direttore generale non si faccia alcun riferimento alla funzione direttiva, che si ricava attribuita al direttore unicamente dall' etimologia della sua denominazione nonché, forse, in modo indiretto, dalle altre attività elencate dall' art. 108.

Ma, se è indubitabile che il direttore generale sia titolare della funzione direttiva, non può che concludersi che il riferimento alla funzione di sovrintendenza nell' ambito dell' art. 108 è fatta o in senso pleonastico (per le motivazioni sopra dette) o più probabilmente perché frutto di una imprecisione terminologica per cui si è considerato il termine sovrintendenza dell' art. 108 come sinonimo del termine direzione.

Poiché direzione, coordinamento e sovrintendenza rappresentano modelli organizzativi distinti e autonomi tra loro si ricava in tutta evidenza che nonostante al segretario spettino, in assenza del direttore generale, le funzioni di coordinamento e sovrintendenza, i due ruoli rimangono comunque concettualmente e contenutisticamente distinti perché collocati su gradini diversi della scala sopra delineata.

Pertanto l' ordinamento garantisce che anche in assenza del direttore sia garantita la reductio ad unum dell' azione amministrativa, ma tale reductio viene realizzata tramite il modello del coordinamento e non quello della direzione.

Per ben distinguere i contenuti dell' attività di direzione da quella di coordinamento si tenga presente che il coordinamento alloca le decisioni gestionali direttamente a livello degli organi coordinati, per cui il coordinatore deve limitarsi a garantire che le decisioni liberamente e autonomamente prese a livello gestionale non confliggano tra loro e siano funzionali alla realizzazione del programma organico di realizzazione degli obiettivi comuni.

Nel rapporto di direzione, invece, parte del contenuto gestionale della decisione si colloca al livello dell' organo direttivo.

Quest' ultimo, però, non potrà entrare nel dettaglio del contenuto gestionale della decisione, ma dovrà limitarsi a delineare soltanto gli aspetti generali della stessa, la cornice.

A differenza che nel rapporto gerarchico, quindi, l' organo direttivo non può impartire disposizioni concrete e puntuali, bensì definisce, semmai, i contenuti dell' obiettivo da raggiungere o del risultato da conseguire, senza entrare nel merito né dei mezzi né, tanto meno, dei tempi, lasciando quindi al destinatario una notevole area di autonoma determinazione.

Al di là delle considerazioni che possono farsi sui risultati di questa ricostruzione, soprattutto in merito alle conseguenze che la stessa potrebbe (o dovrebbe avere) sul piano della contrattazione decentrata, è interessante riflettere sui suoi riflessi organizzativi.

Diversamente, infatti, da quanto sostenuto da autorevolissimi autori in base alle considerazioni fatte non è sostenibile la tesi per cui sul piano sostanziale, i segretari comunali, in assenza del direttore esterno, tanto se in possesso di un' investitura formale delle funzioni di direzione generale, quanto se sprovvisti di tale conferimento, siano chiamati a ricoprire il medesimo ruolo ed esercitare le medesime funzioni, nell' ambito dell' organizzazione del Comune.

I due ruoli sono invece distinti, in quanto, se anche in assenza del direttore generale il contenuto delle funzioni attribuite al segretario comunale è più ampio, rimangono comunque estranei dalla sua competenza le funzioni tipiche della direzione.

L' attribuzione dell' incarico di direttore generale al segretario, pertanto, arricchisce il novero delle sue competenze, non unicamente con riferimento alla attuazione degli indirizzi e obiettivi degli organi di governo, della predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi e della predisposizione della proposta di P.E.G., che rappresentano soltanto l' esemplificazione di attività che la logica organizzativa non può che attribuire al direttore generale, se nominato, quanto piuttosto con riferimento alle competenze tipiche della direzione.

Un segretario che non sia anche direttore generale non potrebbe definire e fissare i risultati cui l' azione amministrativa deve tendere, ma dovrebbe (e potrebbe) unicamente garantire che l' attività degli organi tenda al risultato o all' obiettivo altrove e da altri fissato e determinato.

Ciò consente di meglio comprendere perché l' art. 108 citi, accanto alla funzione di sovrintendenza, anche delle specifiche attività.

Si tratta di attività strettamente derivanti e/o conseguenti alla fissazione degli obiettivi.

Questa ricostruzione può costituire il parametro in base al quale risolvere una serie di ulteriori problemi che si sono posti in merito al rapporto tra le due figure tra cui quello, rilevantissimo per le conseguenze pratiche, dei modi in cui regolare i rapporti tra le due figure in caso di coesistenza delle stesse.

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